當前，中國經濟正由高速增長階段向高質量發展階段轉型，建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計。黨和政府歷來高度重視生態文明建設，特別是十九大報告明確將污染防治列為決勝全面小康社會三大攻堅戰之一，要求著力解決突出環境問題，推進綠色發展。在此背景下，如何打好、打贏污染防治攻堅戰，是當前中國社會各界所面臨的重大課題，事關新時期我國經濟增長方式的成功轉型，事關人民美好生活需要的有效滿足。

城市的經濟發展伴隨能源消耗量與溫室氣體排放量逐年上升以及空氣質量的惡化，為推進生態文明建設，推動綠色低碳發展，國家陸續出臺了一系列推動節能減排的政策和要求。2010年全國“兩會”期間，中央政府將低碳發展道路確定為經濟社會發展的重大戰略;同年7月，國家發改委印發《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》。自2010年起，陸續有三批省市啟動低碳試點，結合本地區自然條件、資源稟賦和經濟基礎等方面情況，探索了適合本地區的低碳綠色發展模式。

一、什么是低碳城市建設

政府通過低碳城市建設改善空氣質量的主要途徑包括以下幾點。

第一，調整產業結構。傳統產業可以通過技術改造實現低碳化升級，從而減少二氧化碳的排放。產業結構優化后，城市功能從工業化功能向服務商貿功能轉化，其他低碳產業將獲得發展機會，從而有利于減排。

第二，推廣使用綠色能源。各個試點省市減少一次能源如煤炭的使用量，推行清潔生產，可以提高能源的使用效率。積極發展低碳能源，加速太陽能、風能等新能源產業的發展，可以減少二氧化碳等溫室氣體的排放。

第三，提倡建筑節能。在建筑中大規模推廣使用太陽能、地熱能等可再生能源，住宅的能源供應也應盡可能采用可再生資源，力求實現住宅的零排放。

第四，發展低碳交通體系。積極發展公共交通，優先選用性能優良的車輛，建設良好的公共交通網絡，保證公共交通的通暢和便利，盡最大可能減少對私家車的依賴，可以減少碳排放。

此外，政府還可以建立溫室氣體排放數據統計和管理體系，編制本地區溫室氣體排放清單，加強溫室氣體排放統計工作，建立完整的數據收集和核算系統，為制定地區溫室氣體減排政策提供依據。

如上具體的低碳城市建設舉措共同發揮作用，能起到減排進而改善空氣質量的作用。

二、中國的低碳城市建設與城市空氣質量

低碳技術對經濟社會變革的推動作用日益顯著，全球發達城市紛紛把構建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構建低碳城市是歐洲發達國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

國外已有豐富的文獻對低碳城市建設的作用進行了全面的考察，但多是基于西方發達國家的背景。雖然低碳城市試點政策在中國自2010年開始，已經推行多年，但是目前并未有研究從經濟學的角度科學地評估這一試點的效果。

與歐美發達國家相比，發展中國家法律與體制的建設較為薄弱。此外，較發達國家而言，發展中國家基于地區的環境政策在執行層面往往會面臨更大的阻礙與困難。因此，系統合理地評估中國低碳城市建設的效果兼具學術價值與現實意義。

有鑒于此，本研究以首次“低碳城市”試點政策為切入點，聚焦政府環境治理的污染防治效應。特別是，本研究在系統而嚴格的實證研究的基礎上，嘗試探討如下核心但卻尚未得到很好回答的問題：中國的“低碳城市”試點政策是否有助于改善城市的空氣質量;其影響空氣質量的機制是什么。更進一步地，“低碳城市”試點政策的成本收益對比又如何。

本研究穩健地發現，實施近十年的低碳城市建設的確對地區空氣質量有顯著改善。特別是，實施低碳城市建設試點的地區，PM10(空氣動力學直徑小于或等于10微米的顆粒物，也稱可吸入顆粒物或飄塵)平均降低了9.8%，API(空氣污染指數)平均降低了6.8%。且這一結果在多種模型檢驗設定下均是穩健的。

這一結果與在歐洲展開的類似研究的結果具有可比性。具體而言，已有研究分別考察歐洲與德國低碳區建設效果后發現，在德國的交通中心，低碳區建設降低了9%的空氣污染;在全歐洲，低碳區建設平均降低了約4%懸浮顆粒物，在污染最嚴重地區，大約降低了8%的懸浮顆粒物。

三、低碳城市建設改善空氣質量的影響機制分析

低碳城市建設通過多種渠道改善城市空氣質量。

首先，低碳城市試點可能通過限制與降低企業排污來提高空氣質量。

一方面，可以對傳統產業實施技術改造，實現其低碳化升級，發展循環經濟，以減少二氧化碳的排放;另一方面，試點地區可以通過減少作為一次能源的煤炭的使用量，推行清潔生產，提高能源的使用效率，實現減少污染氣體排放。

為驗證這一機制，本研究采用城市工業廢水排放量、二氧化硫排放量、工業煙塵排放量以及城鎮污水集中處理率作為企業排污的代理變量，發現低碳城市政策顯著地降低了實施相關措施的城市的二氧化硫與工業煙塵的排放量，提高了污水集中處理率，通過限制與降低企業排污提高了空氣質量。

其次，低碳城市試點可能通過改變城市產業結構、促進城市產業創新與升級來提高空氣質量。

傳統產業可以通過技術改造實現低碳化升級，低碳的其他產業可以通過產業結構的優化得到發展，由此促進城市整體的產業創新與升級，減少污染排放。為驗證這一機制，本研究基于全國工業企業調查數據構建了城市重工業企業比重數據，同時將城市不同產業占比作為城市產業結構變化的代理變量。

綜合來說，低碳城市建設有效改善了相關城市的產業結構，減少了工業產業占比，尤其是重工業比重，此外還提高了環境污染相關產業的創新水平，利用優化的排污或減排創新技術改善了當地的空氣質量。

第三，低碳城市試點還可能通過改變城市交通結構與網絡提高空氣質量。

具體是，可能改變公共交通網絡，保證公共交通的通暢和便利，從而減少對私家車的依賴，來減少碳排放，也有可能通過鼓勵公眾購買清潔型能源車輛來減少碳排放。

為驗證相關機制，本研究選取《中國城市統計年鑒》中公共汽車營運車輛數、全年公共汽車客運總量，以及每萬人公共汽車擁有輛數作為公共交通的代理變量，利用全國各城市乘務車銷售與上牌數據，計算清潔型能源燃料車輛占所有車輛的比重，作為清潔型能源車輛市場份額的代理變量。

結果發現，低碳城市建設通過改變交通網絡結構提高空氣質量的程度較小，其改善空氣質量的效應主要可能來自清潔型能源車輛使用比重的增加。

綜上，機制分析結果表明：首先，低碳城市試點地區顯著減少了城市企業排污;其次，低碳城市試點顯著降低了城市工業生產的比重，并改善了城市產業結構，降低了城市重工業企業比重，促進了城市產業創新與升級，從而減少了污染排放;最后，低碳城市建設通過增加節能型能源車輛市場占比提高了空氣質量，但是尚未有證據表明低碳城市試點通過短期內改善公共交通提高了城市空氣質量。

三、醫療與健康視角下的成本收益分析

上述分析結果穩健地表明，低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染，提高了城市空氣質量，其影響機制主要來自城市企業排污的減少、產業結構的改善。然而，雖然低碳城市試點被證明具有顯著的正面效果，但其公共支出也是昂貴的。從而，要合理評估此類公共政策的效益，還需要將成本-收益對比納入考量。

有鑒于此，我們基于成本-收益分析的框架，考察低碳城市建設帶來的福利改變。一方面，從收益的角度出發，已有文獻充分證明，顯著提高的空氣質量對經濟社會具有一系列正面效應，包括公共健康的提高、嬰兒死亡率的下降、勞動生產率的提高、犯罪率的下降等。由于數據與背景的限制，我們無法窮盡每一方面的福利提高，因此，本節僅從醫療健康角度出發，考察低碳城市建設相關政策的收益。

為客觀估計環境污染造成的醫療損失，我們采用上海市2015年醫療服務數據進行收益分析，通過與日度空氣污染數據匹配，估計空氣污染對就醫人數以及醫療支出的影響。

分析結果表明，PM10每上升10微克/每立方米，增加總就診人數約0.49%，增加總就診金額約0.47%。同時，發現其對呼吸科肺科的影響較大，相反，對骨科等科室的影響較小且統計意義上不顯著，這一結果也是符合直覺與事實的。

進一步，結合統計數據抽樣比例等信息，并利用全國各地醫療床位數進行加權，我們推算出：2010至2015年間，在全國范圍內，低碳城市建設減少了大約208.5億元的醫療支出。

四、政策含義

本研究以“低碳城市”試點政策為切入點，聚焦探討政府環境治理的污染防治效應。

本研究發現：第一，低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染;第二，其主要傳導機制來自于企業排污的減少、工業結構的轉型，與城市產業創新與升級;第三，成本-收益分析結果表明，低碳城市建設的資金支出遠遠小于其可能帶來的收益。

以上發現意味著，低碳城市建設本身有助于實現污染防治與經濟高質量發展 “雙贏”的目標。

第一，本文的實證結果證明低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染。近二十年來，低碳技術對經濟社會變革的推動作用日益顯著，全球發達城市紛紛把構建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構建低碳城市是歐洲發達國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

與發達國家相比，發展中國家法律與體制的建設較為薄弱，基于地區的環境政策在執行層面往往會面臨更大的阻礙與困難。本文的結果表明，低碳城市這一基于地區的環境政策在最大的發展中國家中國，同樣具有理想的效果，因此可以考慮作為有效降低環境污染的手段。

第二，基于機制分析的結果表明，低碳城市建設主要的效果來自企業行為的改變與產業升級與創新，而單純調整公共交通網絡結構的作用比較有限。這表明，低碳城市政策設計與規劃時，應考慮對公共交通網絡實施更明確的調整，加快引入低碳節能硬件設施;與之相應，地方政府應加強低碳出行方式的宣傳，引導公眾改變出行習慣，更多使用公交工具出行，使得在交通領域減少碳排放成為可能。

第三，基于成本-收益分析框架所得到的結果表明，低碳城市建設的資金支出遠遠小于其可能帶來的收益。