中國電力運行新常態下的資源配置方式

——解讀國家能源局《關于強化市場監管 有效發揮市場機制作用 促進今冬明春電力供應保障的通知》

伴隨可再生能源快速發展和大規模并網，電力系統形態正在發生深刻變化，電力發展呈現新格局、面臨新常態。去冬以來，特別是今年9月份部分省份電力供應出現時段性緊張，是偶然中的必然。電力保供時段電力市場能否發揮作用，引發社會各界對“市場在資源配置決定性作用”的思考，電力保供時段管電部門如何發揮作用，引發社會各界對有為政府行為邊界的思辨。中國電力運行新常態下資源配置方式亟待對答。

1.

電力運行發展迎來新格局、面臨新常態

2015年中央下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，對電力工業的發展改革做出全面部署。六年來國情世情深刻變化，我們面臨百年不遇之大變局；電源結構、電網結構發生新的變化；經濟社會和美好生活對電力提出新的需求。2021年3月中央財經委員會第九次會議研究實現碳達峰、碳中和的基本思路和主要舉措時，習近平總書記強調要構建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，構建以新能源為主體的新型電力系統。

2021年9月中央印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念 做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出2025、2030和2060年的非化石能源消費比重目標分別為20%、25%、80%以上，意味著我國能源系統必將從以傳統火力發電為主的電力系統發展為以新能源發電為主體的新型電力系統?！?030年前碳達峰行動方案》中對各種發電類型的定位進行了明確: 嚴格控制新增煤電項目，大力發展新能源，因地制宜開發水電，積極安全有序發展核電，促進抽水蓄能發展，加快新型儲能示范推廣應用。

與電力運行新格局相對應，由于新能源本身的特性，給電力系統帶來諸多新挑戰。與常規電源相比，新能源發電單機容量小、數量多、布點分散，呈現“大裝機、小電量”的特點，而且新能源出力具有顯著的間歇性、波動性、隨機性特征。隨著新能源大規模開發、高比例并網，并逐步成為電力供應的主體，電力系統“雙高雙峰”問題日益凸顯，轉動慣量不足，調頻、調壓能力下降，系統電力電量平衡、安全穩定控制等面臨前所未有的挑戰。

在負荷側，用電的不確定性也在逐漸增強。近年來第三產業和城鄉居民生活用電量占比不斷提升，據中電聯統計，2021年1-10月第三產業和城鄉居民生活用電量占比分別為17.4%和14.6%，第三產業用電量同比增長20%，城鄉居民生活用電量同比增長7.4%，電力需求結構的變化使得用電負荷對氣溫變化更加敏感，而隨著厄爾尼諾極端天氣現象的頻繁發生，我國冬夏兩季電力負荷屢創新高，峰谷差進一步拉大。近兩年來我國多個省份缺電、美國加州和得州輪流停電事故都反映出高比例可再生能源和負荷高峰同時出現時導致的“缺電力不缺電量”局面，而且該形勢將日益突出和嚴峻，電力保供成為行業發展新常態。

2.

電力資源配置方式的現狀與問題

電力運行中發、輸、配、用同時完成，電力運行計劃的編制與調度實施的過程，就是電力在發電企業之間，在用電企業之間進行資源配置的過程。

新一輪電改已經進行6年有余，市場化機制初步建立，但社會上似乎一致認為電力市場只能在供需寬松和平衡時段起作用，一到供需緊張時段則立即退回計劃手段，緊緊依賴、僅僅依靠2011年國家發改委發布的《有序用電管理辦法》，即在電力供應不足、突發事件等情況下，通過行政措施、技術方法，控制部分用電需求，維護供用電秩序平穩，按照先錯峰、后避峰、再限電、最后拉閘的順序安排電力電量平衡。

今年以來，受電煤供應緊張、電力消費需求較快增長以及部分地區加強“能耗雙控”等多重因素疊加影響，全國超過20個省份采取了有序用電措施，部分地區針對高耗能企業進行限電停產，個別地區局部時段電力缺口嚴重到不得不“拉閘限電”，不僅影響企業生產計劃，而且對居民正常生活造成困擾，成為社會關注的熱點話題。

計劃手段能夠保證特殊時期電力系統的穩定運行，但實施過程中存在明顯不足，沒有考慮用戶的差異化訴求。首先有序用電執行的有效性無法保證，在9月23日遼寧電網拉閘限電之前已啟動三輪II級有序用電措施（負荷缺口10-20%），但有些用戶沒有按照要求停電，電網公司對此沒有相應的處理措施，導致形勢進一步惡化；其次，有序用電手段不夠精細，按照管理辦法，要優先保障應急指揮、危險生產、重要社會活動場所、基礎設施、居民、農業、重點工程企業用電，重點限制違規項目，淘汰類、限制類企業，高耗能、高排放，景觀照明用電，但實際執行時未能提前及時向所有用戶告知，直接無差別停電導致影響范圍擴大；另外，計劃手段容易導致發電機組應修未修、帶病運行，埋下更多事故隱患，據報道，今年9月湖南某電廠在已報送檢修申請的情況下，為保障電力供應未被批準停機檢修，除塵器垮塌導致4人死亡，而供暖季的來臨對熱電機組又是一場大考。

無論供需形勢如何變化，電力市場理應盡力在全時段發揮作用，將供需情況通過價格信號加以傳導，從而激勵供應、抑制需求擴張。改革開放 40 多年來，政府與市場的關系始終是經濟體制改革的核心問題，這個問題的本質就是在資源配置中是市場起決定性作用，還是政府起決定性作用。中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確要“堅持正確處理政府和市場關系。堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈。”

在此背景下，國家能源局11月10日發布的《關于強化市場監管 有效發揮市場機制作用 促進今冬明春電力供應保障的通知》（國能綜通監管〔2021〕99號）（以下簡稱《通知》）致力于將“看不見的手”和“看得見的手”相結合，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局。

3.

保供新常態下市場的作用

在現有電力系統條件下，亟需建立優化配置資源、挖掘系統調節潛力的常態化市場機制。市場機制一方面可以通過提供價格信號對市場主體產生激勵和約束，從而減輕調度平衡壓力；另一方面可以提供更豐富的調控資源和手段，火電機組深度調峰、儲能等第三方獨立主體、需求側響應等各顯其能。

《通知》分別從3個不同交易調度層級提出對市場機制的工作要求，簡單來說就是“中長期保供應穩定、輔助服務保安全運行、應急調度保突發處置”。

一是充分發揮電力中長期交易穩定作用。為紓解“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，國家發改委于10月發布了《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（發改價格〔2021〕1439號），隨著燃煤發電電量全部進入市場、擴大交易電價上下浮動范圍、工商業用戶都進入市場，中長期交易規模迅速擴大、工作難度成倍提升?！锻ㄖ诽岢隽俗ゾo修訂各地交易規則、強化中長期合同電量履約、優化交易組織執行、積極推進跨省跨區送電協議簽訂、增強合同調整靈活性等5項具體要求，有利于各地盡快做好電力供需平衡安排。

二是更好發揮電力輔助服務市場調節作用。近年來，我國輔助服務提供方式從強制提供型的“兩個細則”補償與分攤機制，逐步發展為市場競價型的調峰、調頻輔助服務市場機制，有效提升了系統調節能力、促進了清潔能源消納。但仍然存在補償力度小、提供主體單一、費用疏導不合理等問題?！锻ㄖ吩谶@方面提出了加大發電機組并網運行考核力度、充分調動區域內省間輔助服務資源互濟能力、推動輔助服務成本向用戶側疏導、激發需求側等第三方響應能力等4項具體要求，在能源保供期間最大限度挖掘和整合系統潛力。

三是有效發揮緊急狀態下跨省跨區支援作用。應急調度作為市場化手段用盡之后的兜底保障機制，可以通過新增臨時交易、調減已有電力中長期交易等方式統籌全網資源實現優化互濟。跨省跨區互濟實際上是由電力平衡地區承擔了電力不平衡地區的責任，但是目前尚無合理的經濟補償機制，不利于長期持續發展。《通知》提出了建立健全應急調度機制、明確應急調度邊界2項具體內容，明確應急調度電量按相應時段的市場交易價格高價結算，體現特殊時期資源的稀缺價值，有利于更好地實現大范圍的資源優化配置。

此外，對于開展現貨交易的試點地區，還應更好發揮現貨市場的價格發現和激勵頂峰發電等作用。

4.

保供新常態下政府的作用

加強和完善宏觀調控，更好發揮政府的作用，是社會主義市場經濟體制的內在要求。今年煤價大幅上漲現象發生以來，國家應急出臺了多項政策。10月8日的國務院常務會議上提出了加快釋放煤礦產能、通過財稅金融手段緩解煤電企業困難、堅決遏制“兩高”項目盲目發展等六項措施。國家發改委精心組織實施，扭轉了能源電力市場秩序混亂的局面。當然，各項政策的出臺，都不應忽視和動搖競爭政策的基礎地位。

增強政府維護公平的市場競爭秩序、防止壟斷和其他不正當競爭行為的力度，是更好發揮政府作用的重要途徑。經濟發展既需要市場調動人們參與經濟活動的積極性，也需要政府手段限制無序盲目的經濟活動帶來的破壞，煤炭市場如此，電力市場亦如此。政府的監管可以維持公平競爭的秩序，保障市場主體的合法權益，使市場機制的作用最大化。此次的《通知》從三個方面強調了加強市場監管。

一是加強市場交易秩序監管。9號文明確要加強市場監管，改進政府監管辦法，創新監管措施和監管手段。目前，我國市場交易中存在交易規則執行不到位、交易組織不規范、信息披露不及時等問題?！锻ㄖ分刑岢隽艘幏峨娏κ袌鼋灰?、夯實市場運營機構主體責任、加強非計劃停運機組監管、加大違規行為查處力度等4項具體要求，在供需緊張狀態下，更要加大激勵和懲罰措施，確保市場公平規范。

二是加強并網燃煤自備電廠監管。燃煤自備電廠是我國火電行業的重要組成部分，要嚴格執行調度紀律，主動承擔起維護電力系統安全穩定的責任和義務。在電力保供期間，自備電廠不僅不能少發減發、只顧節約自身運營成本，更應該多發滿發、緩解供需形勢?！锻ㄖ分袑θ济鹤詡潆姀S提出了督促自備電廠應開盡開、規范自備電廠購電行為、加強高耗能行業自備電廠管理等3項具體要求，督促自備電廠承擔社會責任。

三是加強電網企業代理購電監管。電網企業代理購電是新興事物，不僅對電網企業實操提出了新要求，對市場監管也是新挑戰。根據《關于組織開展電網企業代理購電工作有關事項的通知》（發改辦價格〔2021〕809號），要規范代理購電行為、加強代理購電信息公開、確保代理購電服務質量、做好市場價格波動風險防控?！锻ㄖ分性摬糠职ㄑ芯拷⒐ぷ鳈C制、規范代理購電行為等2項具體要求，防止運用壟斷地位影響市場交易等違法違規行為的發生。

5.

加快推動《通知》在各地的實施

《通知》提出了供需緊張形勢下市場和政府兩種資源配置方式的各自定位和功能，站位高、謀劃遠，對做好電力保供工作具有很強的指導意義。在能源局及其派出機構履行職責的同時，后續需要各地電力調度機構、電力交易機構、市場管理委員會以及成千上萬市場主體的共同努力，因地制宜探索創新，在工作中總結經驗，形成長效機制，將“有效市場”和“有為政府”緊密結合，以更好地適應電力運行新格局，應對電力系統新常態。